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上海交通大學特聘教授陸銘:也談南北差距 在人口流出地要進行減量規劃

  上海交通大學特聘教授 陸銘

  一段時間以來,中國地區經濟的南北差距成為熱議的話題。細心的學者發現,以前,中國經濟的區域間差距主要體現為東中西差別。而近些年來,似乎南北差距逐漸浮現,成為“區域間平衡發展”新的擔憂。國家的“十四五規劃”即將制定,空間規劃將成為重要議題。如果在類似的問題上存在認識誤區,將對下一階段的區域發展政策產生重大影響。

  到底什么叫“發展差距”?

  首先需要開宗明義,任何有關發展的差距和平衡等指標,人均指標才是關鍵。

  在國家層面,之所以常常關注GDP總量指標,那是因為,在國家層面人口的數量是穩定的,因此總量指標和人均指標是一致的。

  但是在一個國家的內部,地區之間人口是可以流動的。這時,對于區域經濟發展的關注點,就應該更加著重于人均指標,而不是總量指標。換句話來講,勞動力在地區之間的流動,實際上就是勞動資源在不同地區之間優化配置的過程。有的地方成為人口流入地,有的地方成為人口流出地。人口流入地通常具有發展制造業和服務業的比較優勢,通過人口集聚發揮規模經濟,提升勞動生產率。而人口流出地通常更加適合發展農業、旅游和自然資源產業,人口流出的時候,人均資源占有量反而是上升的。這時候,在人口流出地,當然會出現經濟總量增長相對較慢的現象,但只要人均水平上升,何必太糾結呢?

  不管是東中西的差距,還是南北的差距,人們常常所講的差距,其實主要是指總量差距。那么問題來了,地區之間經濟發展總量存在差距,不恰恰是反映了地區之間的比較優勢差異嗎?其實,東中西差距和南北差距在本質上有一個共同的原因,那就是,在1990年代中期之后,中國經濟全面向世界開放。只要海運仍是國際貿易最為便宜的運輸方式,那么相對來講,東南沿海(尤其是長三角和珠三角地區)就成為發展出口導向型制造業的首選之地,道理再簡單不過,因為這里有中國最好的港口條件。

  讀者經常追問一個問題,中國的北方不是也有港口嗎?請注意,對于理解區域經濟發展來講,一定要理解“比較優勢”這樣的概念。說得通俗一點,在大家都有港口的時候,投資者會看哪里的港口條件更好,而不只是看一個地方有或沒有港口。中國北方,特別是河北和遼寧的港口大多冬天是結冰的,而黑龍江和吉林更是沒有直接的出海口。這樣的自然地理條件,不管是看東中西差別,還是南北差別,都是決定性的。

  還有一個長期存在的相關誤解是京津地區與周圍其他地區之間的關系。一種流行的觀點是,京津二市(尤其是北京)對周邊地區產生了強大的虹吸效應,導致了河北地區難以發展。這話看似有道理,但是卻經不起推敲。整個華北地區在發展上不如南方,歸根到底還是因為缺乏內河航運和優質海港,只有山東地理條件相對來說好一點。換句話來說,主要不是因為京津產生的虹吸效應,而是因為環京津地帶本身的條件就不如南方。讀者不妨自己做一個思想實驗,如果上海是中國的首都,會因為虹吸效應而導致整個長三角地區難以發展嗎?恐怕不會吧。

  經濟發展的收斂,到底靠什么?

  發展差距的縮小,往往也被經濟學家稱之為“收斂”,而這個詞又經常與產業轉移、騰籠換鳥、雁型模式這些詞聯系在一起。這幾個詞的本質都是一樣的,就是把發達地區的產業向欠發達地區搬遷。那么地區之間經濟發展的收斂,真的只有這一條路嗎?

  要回答這個問題,就需要首先從“收斂”的含義開始說起。收斂這個詞最早是在經濟增長理論中使用的。它的意思是說,在發達國家出現資本邊際回報遞減,而在發展中國家有大量勞動力,于是,資本會從發達國家轉移向發展中國家,尋求更高的回報。而發展中國家則借助于自己勞動力豐富的比較優勢,逐漸實現人均收入水平的提高,對發達國家進行追趕。

  請千萬千萬注意,上面這樣的理論,講的是不同國家之間的收斂。在討論國家之間問題的時候,最為重要的一個前提條件就是勞動力不能在國家間進行自由流動。如果這個條件被打破的話,那么要實現國家之間人均收入的收斂,簡直太容易了,那就是窮國向富國移民。當然,這只是說說,實際上是做不到的。

  發展經濟學中的雁型模式和產業梯度轉移,也是建立在勞動力不能跨國流動的前提之上的。比如說在東亞地區,當日本出現生產成本上升的時候,產業就會從日本轉移到韓國和中國臺灣地區,后來又轉到中國大陸。讀者不妨想一想,如果像日本這樣的國家沒有對外來移民的限制的話,那么,當日本勞動成本上升的時候,還需要把企業往外搬嗎?不,只需要把發展中國家的勞動力搬到日本就行了,直到在發達國家出現人口容納力的自然局限。

  但是,在一個國家內部原本是不應該有雁型模式這樣的概念的,因為在國家內部地區之間,人口應該可以自由流動。在追求地區之間平衡發展的時候,就需要考慮,是讓人更加自由的流動到收入更高的地方去,還是在人口流動存在制度障礙的時候,把產業向欠發達地區搬遷,即所謂的產業轉移。

  當然,在理想的狀態下,人口的流動和產業的轉移是同時發生的。只要土地資源是稀缺的,發達地區的土地和勞動成本最終還是會上升,這時,一部分企業會在“雁型模式”之下,轉移到其他收入更低的國家,而有一部分企業則會向內地轉移。

  中國人口的跨地區流動遠遠跟不上市場力量主導的產業集聚。在這種情況下,如果要實現地區之間人均收入的收斂,本應以促進勞動力更為自由流動為手段。遺憾的是,由于社會各界沒有理解區域經濟發展的一些基本規律,把經濟在少數地區的集聚誤解為區域間發展的不平衡。甚至全球普遍存在的集聚效應也被污名化為“虹吸效應”,造成了社會各界普遍對于產業向少數地區集中的反感。于是,長期以來,在政策上對于較發達地區采取抑制措施(比如收緊建設用地指標),試圖“倒逼”企業轉移向內地,同時,用行政力量去推動產業轉移。

  但是,產業轉移真的發生了嗎?真的起到了促進地區間平衡增長的效果嗎?恐怕未必。有研究顯示,其實,沿海地區向內地的產業轉移,并沒有全面發生,而只是發生在局部的地區和產業。在向中西部的產業轉移中,有的是有道理的,因為這些產業并不依賴于海運進行貿易。另外一些就難說了,有些欠發達地區以犧牲環境為代價,吸引污染型的產業來實現短期的GDP增長,恐怕也只有數字比較好看。通過提高沿海地區的成本來“倒逼”產業轉移,恐怕實際上發生的是把企業逼去了東南亞。

  還有一種表面上的收斂是需要警醒的,那就是大量在工業園、新城和基礎設施上的投資。這些投資,在短期里當然是GDP,也能夠形成就業和稅收,表面上造就了一些西部增長明星。但是,實地調研一下就知道了,那些在欠發達地區遍地開花的工業園和新城,以及寬馬路,早就投資過度了。一個數據就能說明問題,中國大約有三分之一的城市出現了人口收縮,但幾乎無一例外地在做增長型規劃和投資。

  發展是硬道理,但硬發展是沒道理

  事實上,十多年來,中國已經實施了大量的支持欠發達地區的區域發展政策,現在已經可以對這些發展政策進行評估了。

  我們的研究顯示,在中西部已經建設了大量的經濟開發區和新城,這些政策雖然在短期可以在經濟總量上幫欠發達地區帶來一定程度的增長,但是,由于缺乏集聚效應,相應的政策是伴隨著低效率的發展。新城大量建設在人口流出地,也已經出現了總量過剩和規劃超標,伴隨著嚴重的地方政府債務。原本說“發展是硬道理”,結果,在人口流出地大量無效投資,成了“硬發展是沒道理”。

  國家對于欠發達地區的各類補貼和支持,要從整個國家的競爭力角度來考慮問題,如果資源配置出現低效率,那么對于中國經濟的健康可持續發展和國際競爭力的提升是不利的。

  大量的理論和實證研究,以及國際發展經驗,再加上中國自己過去所做的嘗試,已經足以支撐政策上的調整。在面向“十四五”的空間規劃中,我提幾點建議:

  第一,在欠發達地區要進行有區分的、基于各自比較優勢的發展政策。在核心大城市及周圍的都市圈,可以進一步集聚制造業和服務業。其中,將有兩種可持續的類型:一是服務于內需的;二是服務于外需,但是出口不依賴于海運,比如說通過空運的,以及通過網絡運輸的軟件業。在另外一些地區發展農業、旅游和自然資源產業,但是這些產業由于創造GDP的總量受到資源限制,應該通過引導人口流出來提高人均資源占有量和人均收入水平。

  第二,要重啟東部沿海城市群和都市圈的發展。特別要高度重視長江經濟帶(特別是中下游)黃金水道沿線地區在全球制造業體系中的競爭力,因為這一地區的內河航運條件幾乎可以和海運相媲美。在東南沿海地區要通過推動外來人口公共服務均等化,使得外來人口安居樂業,來緩解勞動成本上升的趨勢。同時,土地供應要跟著人口增長需要相應增加,提高土地利用效率,緩解地價和房價上漲速度。

  第三,在人口流出地要進行減量規劃。要防止出現人口流出地繼續做增量規劃和投資的局面,已經進行的投資要做科學的評估。要高度重視上一輪投資中所形成的工業園、新城、基礎設施等不動產所帶來的地方金融和財政風險。對于缺乏回報且不可持續的項目應及時終止。

  第四,對于欠發達地區的轉移支付,要從投資于不動產轉向投資于人。欠發達地區的工業園、新城、基礎設施總體上已經過剩,未來應轉而投資于教育和醫療等有利于人力資本積累的事業,改善人的生活質量,提升人口素質,為更長期的發展打下基礎。

  第五,欠發達地區的基礎設施投資,要與所對應的產業比較優勢相關聯。對于比較優勢在農業、旅游和自然資源這些產業的地區,要相應提供與產業競爭力相吻合的基礎設施配套。要建有利于將產品運出來和有利于將人運進去旅游的基礎設施。建議對于中西部地區已經大面積鋪開的高鐵項目進行投資回報評估,考慮在中西部地區以更多的機場建設來取代過量的高鐵項目,因為機場更加適合人口密度低且地形復雜的地區。

  第六,對于地方官員的考核和評估,要取消GDP總量的指標。特別是對于人口流出地,更是要減少對于GDP總量增長的激勵,以免人口流出地仍然做總量的增量規劃,以及地方之間在招商引資方面的惡性競爭,防止不同地區在產業選擇上的雷同化發展。

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