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粵港澳三地共商競爭執法交流合作機制

  粵港澳大灣區競爭政策高級研討會在穗圓滿落幕

  文/李振

  綜述:

  粵港澳大灣區具有“一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市”的特點。這意味著,粵港澳大灣區在制度的建設和監管上將會有更多挑戰與困難。

  在3月19-20日舉辦的“粵港澳大灣區競爭政策高級研討會暨三地競爭執法部門磋商會議”上,與會專家認為,粵港澳大灣區恰恰應該是抓住“一國兩制”這一最大特色。在“一個國家、兩種制度、三個關稅區”條件下,要實現統籌協調發展,國際上并沒有先例,需要三地合作闖出一條新路。

  國家市場監管總局反壟斷局局長吳振國認為,要創新合作體制機制,必須尋求公約數。而公平競爭的制度環境,就是粵港澳三地之間在經濟發展中重要公約數。

  針對粵港澳三地如何實現有效銜接、如何找到共同點,國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、對外經貿大學競爭法中心主任黃勇分析,三地共同點是都認可市場經濟,也就意味著,在未來規劃、發展和監管的過程中,都要遵循競爭政策的理念和規則,要從政府規劃治理、優化環境、法治保障三個方面著手交流合作。

  《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的正式發布,粵港澳大灣區的發展迎來前所未有的歷史機遇,粵港澳三地進入了以灣區經濟為載體共同參與國際中高端競爭的新時代。

  在粵港澳大灣區建設過程中,競爭政策應該起到何種作用與意義?粵港澳三地面對競爭政策及反壟斷執法存在的異同,又該如何有效銜接?

  3月19-20日,由國家市場監管總局反壟斷局指導、廣東省市場監督管理局主辦,廣東南方新型智庫旗下粵港澳大灣區研究院承辦、暨南大學競爭法與產業發展研究中心協辦的“粵港澳大灣區競爭政策高級研討會暨三地競爭執法部門磋商會議”在廣州南沙召開。

  國家市場監管總局反壟斷局局長吳振國,廣東省市場監督管理局副局長張文獻、王少華、副巡視員陳波,港澳競爭執法部門官員及國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、粵港澳反壟斷學者、地級以上市市場監管部門代表、省重點行業商(協)會和龍頭骨干會員企業代表等近200余人參加了會議,共同探討粵港澳大灣區競爭政策在執行層面上如何交流和合作,探索建立交流合作機制事宜。

  在與會專家看來,實現經濟高質量發展,必須強化競爭政策的基礎性地位,創造公平競爭的制度環境,使市場在資源配置中起決定性作用。粵港澳大灣區具有“一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市”的特點,要創新合作體制機制,必須尋求公約數。而公平競爭的制度環境,就是粵港澳三地之間在經濟發展中重要公約數。

  強化競爭政策的基礎性地位

  “我國改革開放40年的過程,就是政府不斷向市場讓渡權力的過程,也是市場作用不斷強大的過程。”吳振國在研討會上如是說。

  他以價格改革舉例稱,1979年在社會消費品零售總額中,政府定價的比例為97%,目前這一比例已經不到3%。

  在政府權力減少的同時,市場活力卻在不斷增強。改革開放40年來,我國市場主體數量不斷增加、市場主體活力不斷增強。其中,市場主體數量從改革開放初期的49萬戶,到2018年底已達到1.1億戶,增長了222倍。

  實際上,這一減一增背后,競爭政策扮演了重要角色。改革開放40年正是我國競爭政策從無到有、從有到強的40年,尤其是《反壟斷法》實施以來,競爭政策在市場中的地位一直在增強。

  反壟斷法專家、原國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、中國社科院教授王曉曄在研討會上表示,作為保護和促進市場公平的競爭的政策、法律和監督機制,競爭政策體現了“反對壟斷、保護競爭”的原則。

  黨的十九大報告指出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。

  吳振國認為,要實現經濟高質量發展,必須強化競爭政策的基礎性地位,創造公平競爭的制度環境,使市場在資源配置中起決定性作用。

  而公平的制度環境對于實現粵港澳大灣區的建設目標同樣具有重大意義。

  粵港澳大灣區建設的目標,是成為更具活力的經濟區、宜居宜業宜游的優質生活圈和內地與港澳深度合作的示范區,攜手打造國際一流灣區和世界級城市群。

  以建設更有活力的經濟區為例,將粵港澳大灣區建設成更具活力的經濟區,粵港澳就要充分發揮各自優勢,加強要素便捷流動,實現互利共贏和融合發展;要按照市場化、國際化、法治化的要求,建立更加開放透明的市場監管模式,建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的制度規則,打造穩定、公平、透明、可預期的一流營商環境;要構建能夠激發科研創新活力、促進自主創新的體制機制,打造粵港澳大灣區國際科技創新中心。

  在吳振國看來,公平競爭是實現這些目標的基礎。“只有創造公平競爭的制度環境,才能使經濟更有活力、創新更有動力、發展更有生命力。”

  尋求三地合作的公約數

  然而,粵港澳大灣區在誕生伊始就面臨著不同于世界上其他灣區建設新情況。

  國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、對外經貿大學競爭法中心主任黃勇在發言中提到,全世界著名的大灣區,紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區都是在一個國家內、一個體制內形成的市場。

  “而粵港澳大灣區盡管是在一個國家內部,但是兩種制度、三種法律體制,還有三個關稅區、兩種交通規則模式。這意味著,粵港澳大灣區在制度的建設和監管上將會有更多挑戰與困難。”黃勇說。

  原國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、中國工業經濟學會副會長、競爭政策專業委員會主任于立更是直言,粵港澳大灣區的市場復雜程度確實要遠遠高于“長三角”、“京津冀”,也遠遠高于歐盟。

  原國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、南開大學法學院教授許光耀則認為,大灣區存在內地、香港、澳門三個法域,是我國發生區際法律沖突最為頻繁的地區。不僅如此,由于反壟斷法是新興的法律部門,這一領域的法律沖突將尤其復雜。

  此次研討會還重點圍繞粵港澳三地面對競爭政策及反壟斷執法存在的異同展開了討論。

  廣東外語外貿大學教授李鐵立分析稱,粵港澳大灣區恰恰應該是抓住“一國兩制”這一最大特色。在“一個國家、兩種制度、三個關稅區”條件下,要實現統籌協調發展,國際上并沒有先例,需要三地合作闖出一條新路。

  針對粵港澳三地如何實現有效銜接,黃勇表示,如何找到共同點非常重要。他認為,三地共同點是都認可市場經濟,也就意味著,在未來規劃、發展和監管的過程中,都要遵循競爭政策的理念和規則,要從政府規劃治理,優化環境,法治保障——特別是私權、產權的保障三個方面著手交流合作。

  而吳振國認為,推進粵港澳大灣區建設的關鍵在于創新粵港澳合作體制機制,而要創新合作體制機制,必須尋求公約數。

  “公平競爭的制度環境,就是粵港澳三地之間在經濟發展中重要公約數。”他建議,必須在堅持公平競爭制度環境的基礎上,進一步加強制度創新,著力破除各種行政和制度壁壘,探索更加深入的合作模式,促進粵港澳大灣區的融合發展。

  黃勇建議,一是強化競爭政策在粵港澳大灣區建設規劃和實施中的地位,二是強調競爭中性,平等對待國有、民營企業和外資企業,三是產業政策要從差異性、選擇性向普惠性和功能性轉變。此外,粵港澳三地在競爭法律方面各有優勢,中國大陸先行十多年,而且是全方位的,香港在應對卡特爾方面做得非常好,應該互相交流借鑒。

  吳振國建議,從優化公平競爭的市場環境、健全競爭相關制度規則、加強競爭規則協調和粵港澳之間的競爭執法合作、增強市場主體的公平競爭意識等方面著手,創造公平競爭制度環境,促進粵港澳大灣區建設。

  “希望粵港澳三地競爭主管機構和各位專家學者,搭建政策橋、法律橋,不斷優化公平競爭的市場環境,為建設粵港澳大灣區奠定堅實基礎;同時,粵港澳三地可以根據各自競爭執法實踐,不斷細化和完善有關競爭規則,為市場主體建立公平開放透明的市場競爭規則和法治化營商環境。”他說。

  國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、對外經濟貿易大學教授黃勇:

  《從粵港澳三地共性出發,實現有效監管》

  粵港澳三地都將市場經濟作為基本的經濟制度,一方面要求保護私有產權,一方面要求以競爭政策為主導。粵港澳大灣區涉及大量產業規劃,因此不僅要實施公平競爭審查制度,還要在此基礎上實行公正監管和落實競爭中性原則。

  同時,三地還要通過合作溝通彌合競爭法律的差異,包括合作溝通、交流互補,發揮各自優勢,在實踐和交流中,與全球市場經濟的競爭規則和法律融合,逐漸實現趨同。

  此外,三地還要加強營商環境的基本制度建設。世界銀行評價營商環境的十方面標準提供了較好的優化路徑,應當在落實上述標準的基礎上,貫通粵港澳大灣區的規劃、實施和監管。

  國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、上海交通大學特聘教授王先林:

  《攜手實施競爭倡導 培育優質的競爭文化》

  粵港澳大灣區開展競爭政策合作,除在競爭執法方面合作,在競爭倡導方面合作也是一種非常重要的舉措。

  競爭倡導的手段是從多層面、多角度去影響政府行為、企業行為和民眾意識,有利于自覺拆除那些無形的市場藩籬,加速實現區域市場的融合。

  對政府部門,通過多種方式加強對政府相關部門的競爭文化宣傳,提高政府部門對競爭政策的認識,并就競爭政策與行業監管的關系等方面逐步達成共識;

  對市場主體,除了競爭執法對市場主體的警示和法制宣傳作用外,競爭執法部門還應當采取多種方式為市場主體提供多方面的服務,倡導競爭理念;

  對社會公眾,應積極探索新媒體、自媒體宣傳方式,正面引導社會看待競爭執法、理解競爭政策。

  原國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、中國社科院教授王曉曄:

  《強化競爭政策工具運用 提高競爭政策基礎性地位》

  市場經濟是建立在競爭的基礎上,靠市場競爭配置資源、提高消費者的選擇權、提高企業的經濟效益。從結果上看,市場競爭就是提高競爭政策在資源配置上的基礎性地位。

  反壟斷法出臺的最主要目的就是反對壟斷、保護競爭。但我們在推進競爭政策時發現,市場上出現限制競爭問題的根源并非來自企業,而是來自政府,例如政府偏愛某企業或行業,排斥其他企業或行業的公平競爭,就出現了不利于公平的問題。

  因此,政府在出臺涉及市場與企業相關的競爭政策時,利用公平競爭審查制度就可以提前通過審查,將上述問題遏制在搖籃中,禁止其出臺。這有利于市場的公平競爭、有利于企業得到一個公平競爭的環境。鑒于壟斷、競爭以及限制競爭都應當在一定范圍之內,反壟斷執法需要在一定的市場范圍認定市場勢力。

  原國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、天津財經大學教授于立:

  《建立粵港澳大灣區競爭執法協調機制》

  不同灣區經濟之間存在關鍵差別,粵港澳大灣區內地行政與司法并舉但以行政執法為主,而港澳則不同。同時,中國還不是倡導執法轄區協調的“國際競爭網絡”(ICN)成員。因此,有必要建立粵港澳大灣區競爭執法協調機制。

  具體建議有:建立“三地參加、官學結合、中央指導”的磋商組織,人員相對穩定,以兼職為主;設立秘書處和專門網頁,負責內部信息溝通和對外政策發布;借鑒“國際競爭網絡”(ICN)的成功經驗,定期組織磋商,增加共識,減少誤解;堅持“競爭倡導”和“競爭執法”并舉的原則,組織專題調研,開展“產業分析”和“市場研究”,既為企業提供“政策信號”,也為“市場調查”和競爭執法提供咨詢。

  原國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家、南開大學法學院教授許光耀:

  《大灣區各法域競爭政策的協調與合作》

  大灣區存在內地、香港、澳門三個法域,是我國發生區際法律沖突最為頻繁的地區,加強三地合作可在如下方面努力:

  一,三地加強學術交流合作,共同推進理論研究的深度,以便為立法及司法、行政執法提供更清晰、可操作的指引。

  二,目前,內地與香港的反壟斷法都十分簡潔,未來在配套立法的起草、制定過程中,進行充分的交流與磋商,盡可能減少彼此間的歧異。

  三,對于跨區的壟斷案件,各方應合理確定自己的管轄權,避免管轄權的積極沖突與消極沖突,特別是在行使域外管轄權時,應持更加謹慎、謙抑的態度。

  四,三地學者均應積極投入到《中華人民共和國反壟斷法》的完善與修訂相關研究中去,并努力提出有價值的建議,這是目前最重要的工作之一。

  五,在司法與行政執法過程中,應關注對方的已有案例并作為參考。

  粵港澳反壟斷專家、香港嶺南大學競爭政策與規制研究中心主任、教授林平:

  《尋找三地競爭法執法和競爭政策合作空間》

  對粵港澳大灣區競爭政策協調發展的五點建議如下:

  一,深入研究并全面了解三個不同法域下各自法律框架的內在約束和邊界,盡快尋找三地競爭法執法和競爭政策具體協調的合作空間和建立相應的磋商和實施機制。

  二,借鑒國際上不同法域寬恕政策協調的經驗,結合大灣區經濟融合實際,建立大灣區寬恕政策緊密協調機制,重點打擊“跨境卡特爾”。

  三,國家市場監督管理總局可考慮授權廣東省市場監督局建立“大灣區經營者集中申報和審查制度”,訂立灣區內經營者集中申報標準。

  四,三地研究建立“粵港澳大灣區公平競爭審查政策”,以審查大灣區內各方各級政府政策對整個灣區競爭狀況影響的評估。

  五,對大灣區跨境商業活動規模相對較大的行業,比如金融、運輸、旅游、專業服務等行業,開展市場競爭狀況研究,以便于了解相關市場中競爭狀態和變化趨勢。

  粵港澳反壟斷專家、澳門科技大學副教授王傳輝:

  《粵港澳三地競爭執法機構可在競爭基礎上合作》

  粵港澳三地競爭法執法各有其特色和突出之處。內地經營者集中審查案例之繁多;香港對卡特爾及其特殊情況下的豁免的執法探索;澳門對特殊準入行業及授權許可行業在政府管制和維護競爭之間的平衡。

  內地及港澳三地的合作可以是競爭基礎上的合作,即互相借鑒經驗并改進完善,從而在市場發展以及制度建設方面經由互相競爭而提高各自的質素和有效性,這也是“一國兩制”下既保有三地各自制度的差異又互相促進以推動共同的發展,最終目的是促進市場的有效、經濟的繁榮和民生福祉的提升。

  因此,借助《粵港澳大灣區發展規劃綱要》發布機遇,三地競爭法執法機構可以在倡導競爭文化、互動交流以完善各自競爭法執法機制、信息與資料交換及執法協助等方面進行合作,共同發展以大灣區自由、開放、公平競爭之市場。

  粵港澳反壟斷專家、廣東外語外貿大學教授李鐵立:

  《盡快磋商簽署CEPA有關“競爭政策協調”的補充協定》

  競爭政策是粵港澳大灣區打造世界級城市群的制度基礎,是優質營商環境的關鍵。但現有的以CEPA及其補充協定為基礎的粵港澳合作,缺少對來自企業限制競爭行為的規制,還缺乏對政府扭曲市場機制的行為的約束,這已經成為阻礙大灣區一體化進一步深化的重要因素。

  我們的前期研究表明,今后粵港澳大灣區城市群建設將步入“共同市場”更高層次的一體化階段,磋商簽署“CEPA競爭政策協調之補充協定”將大大提升粵港澳市場一體化水平,推動三地的規則對接。

  簽署該補充協定還具有現實的可行性:由于競爭政策天然地屬“商事”范疇,其淡化政治法律的屬性,更容易取得各方共識;在粵港澳大灣區率先實施這一涉及規則對接層面的制度安排,可以降低制度風險。

  粵港澳反壟斷專家、暨南大學教授郭宗杰:

  《市場一體化下的粵港澳大灣區競爭政策協調的規范路徑》

  根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》相關內容,粵港澳大灣區建設的重要藍圖是通過三地市場一體化,實現灣區內人、財、物的自由流動。目前大灣區離理想化的目標還有很長的路要走。從競爭政策的視角,應當通過充分調動民間、地方、中央三個層面的積極性:

  民間層面,充分發揮三地行業協會在制定技術標準、規范行業秩序、開拓國際市場、應對貿易摩擦等方面的積極作用,實現三地民間層面的有效協調。

  地方層面,建議全國人大借鑒深圳特區立法權模式,授權廣東省人大可在遵循法律、行政法規基本原則前提下,制定符合大灣區市場一體化需要的市場規則。

  中央層面,可通過中央出臺相關政策、國務院出臺相關行政法規、全國人大出臺推進大灣區市場一體化的決議或決定等,實現三地市場規則的有效對接。

  粵港澳反壟斷專家、深圳大學教授葉衛平:

  《協調大灣區產業政策與競爭政策間內在緊張關系》

  《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中,“推動新一代信息技術、生物技術、高端裝備制造、新材料等發展壯大為新支柱產業”等,屬于產業政策,而“提升市場一體化水平”、“擴大對外開放”等屬于競爭政策。

  從公共政策協同視角看,競爭政策更為倚重市場理性,產業政策更偏重政府的能動作用,兩者之間的緊張關系不可避免。協調粵港澳大灣區產業政策與競爭政策間的內在緊張關系,至關重要。

  當前,粵港澳大灣區需要以競爭政策為主體和依托,充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用,同時重視功能性產業政策對競爭政策拾遺補缺的作用,減少和避免選擇性產業政策的不良影響,使得競爭政策和產業政策能夠形成合力,共同推動粵港澳大灣區的經濟、技術進步及產業升級。

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